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作者簡介：鄧建鵬，中央財經大學法學院教授、博士生導師，金融科技法治研究中心主任；馬文潔，中央財經大學法學院博士研究生。
本文首發於《山東大學學報（哲社版）》2025年。
摘要
隨著加密資產的蓬勃發展，全球監管範式加速分化。以歐盟、美國、英國及中國香港地區等為代表的發達經濟體正積極制定或更新相關監管政策。中國對加密資產領域曾採取「全面禁止」的監管策略，階段性遏制了國內投機炒作並防控了金融風險。然而，面對加密資產生態和國際監管政策的快速演化，禁止性監管難以具備現實可行性，與全球加密資產發展的結構性衝突日益明顯，可能抑制區塊鏈金融創新與財富效應，易導致合法持有者權益保護嚴重不足及削弱我國在國際規則制定中的話語權。我國可在保障金融安全的前提下兼顧金融效率，重新審視加密資產的經濟功能與戰略價值，推動監管政策向階段性「適度開放」演進。具體而言，可依據加密資產的風險特徵實施分類監管，將加密資產活動納入合規監管框架，並將加密資產儲備納入國家新經濟發展戰略考量，在新一輪全球數字金融競爭中佔據制高點，助推中國邁向金融強國。
關鍵詞： 加密資產；比特幣儲備； 穩定幣；分類監管；金融強國
觀點提要
近年來，全球加密資產市場步入快速發展軌道，從邊緣領域飛速演變為全球金融體系與投資領域的重要組成部分。美國、歐盟、英國、日本、新加坡、阿聯及香港等發達經濟體已制定或正在制定加密資產的監管政策，將其納入本國新經濟發展戰略。2024年生效的歐盟《加密資產市場監管法案》對加密資產實施風險分級分類監管。2025年美國政府宣布建立比特幣戰略儲備和美國數字資產儲備，並實現《指導和建立美元穩定幣的國家創新法案》（Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act，簡稱「GENIUS法案」）在聯邦層面正式立法，要求穩定幣必須以美元或短期美債等作為資金儲備。中國香港特區2024年開始推行主流加密資產交易所牌照化與比特幣及以太幣的ETF實踐，並於2025年通過《穩定幣條例草案》。
中國金融監管部門此前先後通過《關於防範比特幣風險的通知》（2013）、《關於防範代幣發行融資風險的公告》（2017）、《關於進一步防範和處置加密資產交易炒作風險的通知》（2021）等行政規範性文件以及最高人民法院第199號指導性案例，共同確立了禁止性監管框架，將加密資產相關交易視為「非法金融」活動，禁止以法幣為比特幣計價，禁止比特幣「挖礦」，對加密資產全產業鏈予以清退與打擊。禁止性政策曾有效遏制國內加密資產投機炒作風潮，防範相關金融風險，但隨著市場演變，其爭議性逐漸顯現，引起少部分研究者的關注：一方面，司法機關受前述行政規範性文件影響，對加密資產法律屬性的模糊認定和搖擺不定。在無正式立法否認加密資產合法性的前提下，加密資產合法持有者民事權益保護嚴重缺失，一些涉加密資產民事案件被法院以「風險自擔」為由拒絕受理，民事和刑事判決中出現大量「同案異判」現象。另一方面，隨著穩定幣等新型加密資產近年爆發性增長，單一主權國家的禁止規範難以應對加密資產挑戰，不再滿足金融監管的最小侵害效果。
尤其是自2025年開始，以美國為代表的發達經濟體將加密資產納入本國新經濟發展戰略，重新審視並調整對加密資產的監管策略，針對穩定幣出臺專門立法，旨在新一輪區塊鏈金融「軍備競賽」中獲得競爭優勢。全球加密資產行業正經歷著飛速的「業態創新」與「規則重構」。在此背景下，我國禁止性監管與全球加密資產發展的結構性衝突日益明顯，或不再符合「比例原則」的金融監管要求，這一關鍵問題尚未得到國內金融監管及法學研究者的充分關注。「法與時轉則治，治與世宜則有功」。當下如何結合國際上加密資產的發展趨勢適時調整我國政策，構建兼顧金融安全與創新包容的加密資產監管框架，當是中國亟待思考的戰略議題。相比國內已有研究，本文創新將主要體現在兩方面：一是材料實效新，系統梳理近年加密資產相關生態發展、創新以及發達經濟體國家監管新政，並研判其趨勢和政策要點。二是對現有監管政策提出明確的、具有高度實踐價值的優化路徑。禁止性監管本質是「金融抑制」政策的延續，其在金融發展與創新、金融消費者權益保護、國際治理規則制定權等方面存在一些局限，本文將從理論論述和實踐路徑兩方面提出從「全面禁止」向階段性「適度開放」的政策調整。
一、加密資產概念及監管需求
（一）加密資產的概念及生態
目前，國際上尚未對加密資產形成完全統一的概念共識與分類，加密資產（crypto assets）常與虛擬貨幣（virtual currencies）、私人數字貨幣（private digital currencies）、虛擬資產（virtual asset）、數字資產（digital assets）及代幣（token）等概念發生混用。不過，金融穩定委員會（FSB）、國際貨幣基金組織（IMF）及巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）等國際組織在近年監管政策建議以及官方文件較多採用「加密資產」的表達。本文採用「加密資產」的表達，與我國監管規範性文件中的「虛擬貨幣」不做區分，代指比特幣、以太幣、泰達幣等具有非貨幣當局發行、使用加密技術及區塊鏈分布式帳戶或類似技術、以數位化形式存在的資產。
2009年誕生的比特幣是典型的去中心化私人發行的加密資產。比特幣具有基於共享公共帳本（使用分布式帳本技術的公共區塊鏈）的去中心化點對點價值轉移方式等特徵，不由任何資產支持，其最初目的是通過協調網絡參與者的激勵機制，實現個體間無需可信第三方的交易，並解決了「雙花」的技術難題。在比特幣誕生後，加密生態迅速擴展，通過吸引新的市場參與者，形成了一個自我強化的循環，進而推動了加密資產價格攀升。中心化交易所在引導資金流入加密資產領域中扮演了關鍵角色，促進了加密資產與法定貨幣之間的兌換。隨後，以太坊於2015年被推出，其核心創新在於引入智能合約，使開發者能夠在鏈上部署各種去中心化應用程式，實現條件觸發的自動化交易執行，並促進了去中心化金融（Decentralised Finance，簡稱「DeFi」）的繁榮。去中心化金融是一個提供加密服務的新生態系統，提高透明度並減少金融中介以降低成本。去中心化金融協議結合了多種智能合約，以在加密生態系統內提供貸款、借款和交易服務。加密資產持有人可以使用以太幣等資產從事去中心化金融交易、借貸和其他金融活動。同時，穩定幣是去中心化金融的關鍵組成部分，其與所錨定法幣價格保持相對穩定，在加密生態中承擔法定貨幣的支付和交易媒介功能。
（二）加密資產的風險與監管動因
加密資產及去中心化金融的「影子金融」功能與傳統金融市場中的許多漏洞具有相似性，同時對現有金融監管帶來新挑戰。對加密市場的監管動因及目標主要包括維護國家金融安全，保護金融消費者權益；維護金融市場穩定，打擊欺詐、操縱、洗錢和恐怖主義融資等金融犯罪。
第一，加密資產挑戰法定貨幣制度，尤其是錨定美元的穩定幣可能帶來對其它國家法定貨幣的替代與加速資本跨境流動風險。加密資產客觀上繞開現有法幣體系、銀行系統和第三方支付體系，建立了全新的貨幣和支付體系。國際貨幣基金組織用 「加密化」（cryptoisation）指代加密資產對國內法定貨幣的替代。也即，一些國家的投資者持有大量加密資產，且出現了加密資產（主要是美元穩定幣）替代本幣的現象。這些穩定幣正在取代本國貨幣及資產，並繞過匯率和資本管制限制。這將降低貨幣當局對經濟中流動性的調控，影響貨幣政策的傳導渠道，削弱貨幣政策的有效性，甚至可能蔓延到其他受監管實體或實體經濟，引發系統性風險。
第二，加密資產易作為違法犯罪的工具，並面臨追責困難的困境。加密資產生態系統中出現了增強匿名性的加密資產、混幣器、去中心化平臺與交易所、隱私錢包等產品和服務，這些工具降低了金融流動的透明度並加劇了信息混淆，助推了逃稅、洗錢、恐怖主義融資、欺詐和市場操縱風險。相較於傳統金融交易，加密資產及去中心化金融中存在大量鏈下信息缺口，例如開發者及交易者身份、技術背景、合規記錄等常被隱藏，用戶無法識別其信譽或行為動機, 顯著放大了信息不對稱風險。此外，區塊鏈「去中心化」特徵與金融監管體系的「中心化」格局截然對立，監管難以通過傳統金融中介作為「抓手」控制風險。加密資產的匿名性和跨境交易致使監管與追蹤困難，投資者的資金面臨著極大風險，給監管機構和執法部門帶來重要挑戰。
第三，加密資產可能增強金融風險。加密資產最受歡迎的用途之一是用於投資（投機）和交易（炒作）。加密資產的發行、買賣、兌換和存儲市場及其相關的產品、工具、中介、應用和技術呈爆發式增長，零售和機構使用規模均顯著擴大。全球加密資產投資者範圍不斷拓展，根據英國諮詢公司Henley與Partners合作發布的《2024年加密財富報告》數據顯示，加密資產市場經歷了顯著的財富創造和規模擴張，在富豪數量、用戶總數以及整體市值上都實現了整體擴張。截至2024年6月末，全球加密資產用戶達5.6億人，持有100萬美元以上加密資產的持有者數量達17.23萬人。隨著加密市場參與度和體量快速增長，加密資產逐漸加深與傳統金融及實體經濟的關聯，其對金融穩定的潛在溢出效應引起監管機構高度警惕。加密資產生態系統中的關鍵服務提供商（如加密資產交易所）的失敗會迅速將風險傳遞到該生態系統的其他部分。加密資產的價格不穩定，伴隨著槓桿交易、流動性錯配和與傳統金融系統的相互聯繫，易放大金融系統性風險。上述挑戰與風險強化了全球對加密資產監管的必要性。
二、加密資產的全球監管動態
加密資產市場迅速擴張，引發對金融消費者權益保護機制不健全及衝擊金融穩定的擔憂，全球金融監管機構正加快對加密資產相關活動的立法進程。在加密資產監管新趨勢中，以下國家或地區的監管實踐值得高度關注。
（一）發達經濟體監管新政的核心內涵
第一，歐盟的統一立法及風險分級監管。2023年5月，歐盟理事會投票批准了《加密資產市場監管法案》（Markets in Crypto Assets, 下文簡稱「MiCA」）。 MiCA為歐盟加密資產市場提供了全方位的監管框架。MiCA按照分類監管的思路，對加密資產的界定和使用、加密資產發行人和服務商的準入許可、加密資產發行人和服務商的經營管理、加密資產發行人的儲備與贖回管理、加密資產交易活動的反洗錢監管等做出了詳細規定，是迄今為止全球最全面的加密資產監管法規。MiCA將加密資產分為資產參考代幣（Asset-Referenced Token, EMT）、電子貨幣代幣 （E-money Tokens, ART）和其他加密資產，並設定差異化監管規則。其中，電子貨幣（EMT）和資產參考代幣（ART）是MiCA監管的主要加密資產類型。值得注意的是，MiCA中並未覆蓋例如DeFi、NFT 和證券型代幣（security token）等符合其他受監管工具條件的加密資產，也不覆蓋中央銀行的數字貨幣（CBDCs）。在監管對象上，MiCA主要規範加密資產發行商、加密資產服務提供商的設立及經營活動。
第二，美國的加密資產促進政策及戰略儲備計劃。2022年3月，美國發布《關於確保數字資產負責任發展的總統令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets），在聯邦層面確立了美國數字資產的發展戰略，支持數字資產開發，將美國定位為區塊鏈創新和數字資產技術的領導者。美國證券交易委員會（SEC）在2024年批准比特幣現貨和以太幣現貨ETF，吸引大量傳統投資機構的資本流入。2025年1月，美國新任總統川普籤署《加強美國在數字金融技術領域領導地位》的行政命令，宣布構建新型數字資產監管體系，要求保護公鏈訪問與數字資產自由，成立總統的「數字資產市場工作組」，管理美國數字資產的發行和運營，新設「數字資產委員會」，禁止央行數字貨幣發行，推動研究比特幣戰略儲備等立法事項，將美國打造成「加密貨幣的世界之都」。
2025年3月，川普籤署行政命令，宣布建立戰略比特幣儲備（Strategic Bitcoin Reserve）及美國數字資產儲備庫（U.S. Digital Asset Stockpile），將沒收的約20萬枚比特幣納入國家儲備，並通過支持美元穩定幣（如USDT、USDC）形成「美元—穩定幣—加密市場」循環，強化美元在全球加密資產交易中的計價地位。2025年7月，美國國會最終投票通過《指導和建立美元穩定幣的國家創新法案》並經總統籤署後即將生效，為美元支持的穩定幣在發行、法定準備金、透明度和監管方面制定了明確規則，以此穩固數字穩定幣與美元掛鈎的機制。同時，美國眾議院通過了《數字資產市場清晰法案》（Digital Asset Market Clarity Act of 2025，簡稱「CLARITY法案」）。該法案將數字資產細分為數字商品、投資合約資產以及非商品收藏品，釐清加密資產屬性爭議，明確監管格局，即數字商品現貨市場由CFTC負責，證券發行和反欺詐執法由SEC負責。美國政府支持加密資產合規創新發展的政策主線，同時把加密市場納入美國金融體系，通過穩定幣與美元體系（美元與國債）綁定。該法案利用穩定幣強化美元在國際貨幣體系中的地位，提高全球對美元的數字支付接受度和需求，助推美國掌控數字金融的未來，強化美國金融主導權，其戰略意圖值得我國高度重視。
第三，中國香港的加密資產友好型政策。2022年10月，作為我國重要的金融開放窗口，香港特區政府發布《有關香港虛擬資產發展的政策宣言》，闡釋了香港特區在分布式帳本（DLT）和Web 3.0等技術趨勢下，加密資產在香港的宏觀政策和發展方向。同時對非同質化通證（NFT）發行、綠色債券數字發行、數字港幣等加密資產沙盒監管提出了原則性設想。香港特區政府財經事務及庫務局（FSTB）於2022年10月發布了《有關香港虛擬資產發展的政策宣言》，闡明了在「相同業務活動、相同風險、相同監管」 原則下對虛擬/數字資產活動的監管願景和政策方向。2023年6月，香港特區政府成立了推動Web3發展的工作組。自2024年以來，香港特區轉變此前的嚴監管趨勢，對主流加密資產（比特幣和以太幣）交易實行牌照化制度，證券型代幣受《證券及期貨條例》約束，非證券型代幣納入反洗錢監管，並成功探索了比特幣及以太幣的ETF上市交易。2025年5月，香港特別行政區立法會通過《穩定幣條例草案》，在中國香港設立法幣穩定幣發行人的發牌制度，計劃8月1日開始實施。2025年6月，香港發布《香港數字資產發展政策宣言2.0》，提出了包括優化法律與監管、擴展代幣化產品種類、推進應用場景及跨界別合作，以及人才與合作夥伴發展等四大策略的「LEAP」框架，並明確將政府債券代幣化常規化，推動貴金屬、有色金屬及可再生能源等現實世界資產代幣化，重申將香港打造成數字資產領域中的全球創新中心。
（二）發達經濟體的政策特徵分析
2023年7月，金融穩定委員會（FSB）借鑑各管轄區機構實施國際標準的經驗，發布《加密資產活動全球監管框架》(FSB Global Regulatory Framework for Crypto-asset Activities)的最終報告，提出監管建議總體原則：一是「相同業務、相同風險、相同監管」原則。若加密資產業務具有與傳統金融業務相同的經濟功能，且伴隨相同類型的金融風險，則應遵守相同的監管要求。二是靈活性原則。各經濟體監管當局可以將現有法律法規應用於加密資產行業，也可制定新的法律法規來實施有關監管建議。三是技術中立原則。各經濟體監管當局應根據加密資產業務的經濟功能和風險特徵進行監管，而非其底層技術。在上述國際標準的基礎上，發達經濟體圍繞加密資產相關活動發布相關提案或正式立法，整體體現出以下特徵。
一是加密資產友好型的監管態度和框架。在加密資產發展初期，各國在監管政策上存在差異，對創新與風險平衡的側重點不同。但近期，發達經濟體國家重新審視並調整對加密資產的監管策略，積極引導、營造加密資產友好型的監管態度和框架。美國總統川普對比特幣等非主權加密貨幣態度發生了重大轉變，從「比特幣是一種與美元競爭的騙局」轉向「比特幣不會對美元構成威脅」，對加密資產採取積極和包容的政策。川普政府明確廢止此前的《數字資產行政命令》（Digital Assets Executive Order）和財政部的《數字資產國際參與框架》（Framework for International Engagement on Digital Assets），認為這些法案壓制了創新，破壞了美國的經濟自由和數字金融的全球領導地位。發達經濟體國家的監管政策從零散規則邁向系統性框架轉變，呈現出加密資產友好型政策姿態，通過增加政策確定性吸引資金或資本集聚。
二是強化反洗錢與反恐怖融資（AML/CFT）的合規要求。反洗錢和打擊恐怖融資是加密資產監管的核心要素，發達經濟體國家的監管機構通常以反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF）的標準為基礎，以加密資產服務提供商作為監管抓手，要求嚴格執行反洗錢和反恐融資措施。2019年6月，反洗錢金融行動特別工作組更新第15號建議及解釋性說明，並發布《對虛擬資產和虛擬資產服務提供商採用基於風險方法的指南》(Guidance for a Risk-Based Approach for Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers)，將反洗錢和反恐怖融資相關措施應用於虛擬資產（VA）和虛擬資產服務提供商（VASP）。其中的一項關鍵要求是「旅行規則」，要求各國確保發起方的虛擬資產服務提供商在開展交易時，能夠即時、安全地獲取、持有和交換交易匯款人和收款人的信息，並在必要時安全傳遞給接收方的虛擬資產服務提供商或相關金融機構。 反洗錢金融行動特別工作組對於加密資產反洗錢監管的建議被視為各國加密資產反洗錢法的風向標，美國、歐盟、日本、新加坡等發達經濟體通過制度統一與執法，強化推進加密資產反洗錢監管，逐步確立以虛擬資產服務提供商為重心的合規體系基礎。反洗錢金融行動特別工作組2025年發布的《虛擬資產及服務提供商標準實施情況專項更新》顯示，在2025年調查中，73%的受訪司法管轄區(117個司法管轄區中的85個，不包括那些明確禁止的或計劃禁止VASP的司法管轄區）通過了實施「旅行規則」的立法。
三是強調基於風險的分類監管。發達經濟體多參照或遵循金融穩定委員會提出的「相同業務、相同風險、相同監管」原則分類監管。常見分類方式是根據加密資產是否試圖通過參考其他資產來穩定其價值，將有穩定機制的加密資產稱為「穩定幣」(stablecoin)，沒有穩定機制的加密資產稱為「無支持的加密資產」（unbacked crypto-assets）。針對設有幣值穩定機制的穩定幣，MiCA根據底層資產不同又將其分為兩類，分別是資產參考代幣（錨定一種或多種法定貨幣、商品、加密資產或上述資產的組合）和電子貨幣代幣（錨定一種法定貨幣），並設定差異化監管規則。另外，不少國家或地區積極推動適用證券法在加密資產領域的適用，將具有金融工具特徵（包括證券）的加密資產與其他加密資產區分開來，前者有時被稱為「證券型代幣」，可考慮適用金融工具和證券發行方相同的監管。瑞士金融市場監管局（FINMA）在 2018 年首次通證發行（ICO）監管框架查詢指南，將加密資產可被分為支付型通證（payment token），實用型通證（utility token），及資產型通證（asset token）三類。根據不同功能，瑞士金融市場管理局將支付通證定義為「非證券」的支付方式，更類似於貨幣；資產型通證定義為貼近金融產品的「證券」，而實用型通證則根據是否具有額外投資目的來區分其屬性，分別適用不同的監管框架。當然，上述分類並非涇渭分明，如中國香港特區證券及期貨事務監察委員會（SFC）指出，加密資產的條款和特徵可能隨時間演變，非證券代幣可能轉為證券代幣，反之亦然，並補充建議加密資產服務提供商「審慎」起見應申請兩類資產相關的許可。
三、我國禁止性政策的特徵及局限
（一）禁止性政策的階段性演化
加密資產的潛在風險使得金融監管部門的介入具有必要性。我國階段性地擴張了禁止型監管的適用範圍，詳情如下。
第一階段為風險預警階段。為保護公眾財產權益、防範洗錢風險，2013年12月，中國人民銀行等部門發布《關於防範比特幣風險的通知》（銀髮[2013]289號），明確比特幣不是貨幣，是一種特定的虛擬商品。比特幣交易作為一種網際網路上的商品買賣行為，普通民眾在自擔風險的前提下擁有參與的自由。監管部門在加密資產發展初期總體持觀望態度，承認比特幣的合法財產地位，並有限度允許開展場內外交易。
第二階段為重點風險整治階段。2017年，首次代幣發行融資（Initial Coin Offering，ICO）火爆全球，許多項目通過在以太坊上發行代幣進行融資。在首次代幣發行中，發起者通過向投資者群體出售某種代幣（加密資產）並吸收投資者的法定貨幣或比特幣等主流加密資產。通過ICO發行的加密資產類似於傳統的股票或債權憑證，持有人有權向發行人主張特定財產權利，因而又被稱為「證券型代幣」（security token）和「效用型代幣」（utility token）。然而在多數情況下，無監管、無約束的首次代幣發行多異化為騙子從事非法金融活動的手段。首次代幣發行普遍涉嫌非法吸收公眾存款或集資詐騙，發起者推高代幣價格，然後迅速拋售以獲利，購買代幣的人損失大量本金。2017年9月，央行等部委發布的《關於防範代幣發行融資風險的公告》明確任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動，各類代幣發行融資活動應當立即停止，禁止金融支付機構參與加密資產業務，並要求清退境內交易所，短期內控制相關金融風險起到明顯效果。
第三階段為全面禁止階段。2021年5月，國務院金融穩定發展委員會召開第51次會議，提出堅決防控金融風險，打擊比特幣「挖礦」和交易行為。後續監管政策快速貫徹落實上述會議精神。2021年9月國家發展改革委等部門發布《關於整治虛擬貨幣「挖礦」活動的通知》將挖礦活動列為淘汰類產業，嚴禁新增挖礦項目，加強對加密資產「挖礦」活動上下遊全產業鏈嚴監管。2021年9月央行等部委發布的《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》強調，加密資產相關業務活動屬於非法金融活動，一律嚴格禁止，堅決依法取締，將境外交易所為境內居民提供的服務也納入非法金融活動。值得注意的是，《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》的發文主體新增了最高人民法院、最高人民檢察院和公安部，金融監管規則直接在執法與司法審判領域產生巨大影響力，並明確任何法人、非法人組織和自然人投資加密資產及相關衍生品，違背公序良俗的，相關民事法律行為無效，由此引發的損失由其自行承擔。
2022年2月，最高人民法院修改《關於審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2022〕5號），明確將「虛擬幣交易」列為非法吸收資金的行為方式，為司法機關打擊此類犯罪提供了明確依據。2024年8月，最高人民法院與最高人民檢察院聯合發布的《關於辦理洗錢刑事案件適用法律若干問題的解釋》首次將「通過『虛擬資產』交易、金融資產兌換方式，轉移、轉換犯罪所得及其收益」明確列為洗錢行為。
我國對加密資產相關風險採取警惕態度，對加密資產的定性較為負面，最終整體呈現禁止性監管的特徵。禁止性監管覆蓋了三個維度：一是行政監管層面的全產業鏈禁止。在發行層面，禁止通過挖礦創造或通過ICO發行加密資產；在交易層面，禁止境內外任何主體向境內居民提供託管結算、兌換投資、信息諮詢等加密資產服務。二是刑事層面使之部分與違法犯罪活動緊密連接。在行政規範明確加密資產交易活動非法性的基礎上，通過司法解釋的方式，將特定加密資產交易行為納入非法集資、洗錢等犯罪活動的行為類型，以此強化加密資產相關交易活動的「非法性」和禁令活動的「正當性」。三是民事司法層面的不予保護。禁止性監管的影響從行政監管向司法層面滲透與蔓延，向社會傳遞出加密資產交易非法性和風險防控的信號。監管部門或司法機關傾向於認定加密資產委託投資等民事行為因違背公序良俗而無效，對於相關投資者的損失不予救濟與保護，進一步發揮金融司法的能動效應，強化金融司法和金融監管的協同治理。
（二）我國禁止性監管政策的局限
我國圍繞加密資產的禁止範圍階段式、漸進式擴張，在打擊國內相關投機炒作、打擊涉加密貨幣的相關違法犯罪行為以及管控金融風險方面發揮了重要作用。但隨著加密資產生態和國際監管趨勢的快速演進，禁止性監管的局限性越發凸顯。
第一，禁止性監管規範的合法性基礎存在疑問。《關於防範比特幣風險的通知》《關於防範代幣發行融資風險的公告》《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》構成了加密資產監管的規範基礎。從制定主體和制定程序上看，上述文件均為中國人民銀行與其他部委（部門）聯合制定發布，立法程序較為簡單，不滿足《規章制定程序條例》中對於規章制定的高標準要求，在法律效力上只能作為「規章以下的規範性文件」。根據我國《立法法》第80條規定，沒有法律或行政法規的規定、規章不得自我賦權，不得減損公民的權利和自由，不得增加其義務。因此，規範性文件沒有權限直接創設減損公民權利、增加其義務的規定，否則其自身合法性存在爭議。《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》認為加密資產相關業務活動「涉嫌非法發售代幣票券、擅自公開發行證券、非法經營期貨業務、非法集資等非法金融活動」，應「一律嚴格禁止，堅決依法取締」。實踐中加密資產相關業務活動紛繁複雜，規範性文件對加密資產相關業務「一刀切」的非法定性與取締規定，排除就個案調查審理的義務，導致部分合法行為亦被禁止。同時，禁止性規定剝奪了市場主體參與加密資產交易的個體自由，涉嫌對公民權利不當減損，引發合法性隱憂。
第二，禁止性監管未能有效實現金融消費者權益保護，甚至加重了加密資產合法持有者權益保護困境。由於政策有所保留、文義本身抽象等原因，加密資產領域的規範在整體上不夠系統、穩定和明確，導致了實務中對監管政策的理解分歧。受嚴監管姿態影響，司法機關對加密資產法律屬性存在認知偏差，案件的裁判文書呈現出諸多同案異判現象，易引起公眾質疑。在加密資產的法律屬性問題上，有法院將加密資產認定為受法律保護的「虛擬財產」，也有法院認為加密資產是非法財產或不合法物。在加密資產民事法律行為的效力上，存在「有效說」和「無效說」兩種觀點，尤其在2021年《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》頒布後，法院傾向於援引這一規範性文件，認定涉加密資產委託投資合同違反《民法典》第153條第二款「公序良俗」而被認定為無效。在涉加密資產案件的折價賠償與執行問題上，有的仲裁機構支持「以法幣替代返還」，但最高人民法院第199號指導性案例的裁判要點指出，仲裁裁決賠償與比特幣等值的法幣的做法違反了國家金融監管規定和社會公共利益。這種裁判思路雖然契合行政機關對於虛擬貨幣的全面禁止的監管政策導向，但不利於對加密資產投資者正當權益的保護與救濟，甚至助長社會逆向選擇和增加道德風險。當前我國禁止性監管政策導致部分司法機關存在「炒幣違法」乃至「涉幣違法」的認知傾向，將加密資產交易與違法犯罪自動關聯，局部地區對一些加密資產合法持有者產生廣泛負面影響，比如有的公安機構在無法律依據前提下劃扣當事人的加密資產。
此外，加密資產領域案件因其涉眾性廣、涉案財產價值高，且常涉及組織、領導傳銷活動罪、開設賭場罪等「罰沒」罪名。這兩方面的因素導致實踐中司法機關對加密資產活動領域的打擊力度加大，易誘發「遠洋捕撈」和「趨利性執法」等問題。一些公權力機構將沒收的巨額加密資產交由第三方公司售賣，引發利益輸送等嚴峻問題。被譽為「幣圈第一資金盤」的「錢包+」（Plus Token）重大網絡傳銷案的裁判文書顯示，案發後偵查機關查扣比特幣194775枚、以太坊833083枚等。被告人陳某向公安機關申請，由其委託北京某科技公司依法在海外出售變現公安機關扣押的加密資產，所有款項作為其退贓款。所得資金及收益依法予以沒收，上繳國庫。這種處理方式面臨較大的合法性與合理性問題：一是，我國境內加密資產與法定貨幣的兌換業務均屬非法金融活動。此項規定同樣約束國家機關，即使交易環節中有司法部門介入，其非法性質亦不改變。二是，我國禁止金融機構或相關平臺從事加密貨幣類業務,故無法在國內找到委託代管的官方機構或專業組織,而只能尋求境外交易平臺受理相關業務,這又與我國公安司法機構的職能定位、法律屬性及要求並不相稱，且該種方式缺乏有效監管，易滋生職務犯罪、產生利益輸送。
第三，禁止性監管扼殺了加密資產業態的金融創新和公眾的財富效益。我國監管政策雖遏制了風險，但也阻礙了區塊鏈技術在跨境支付領域（如穩定幣）、現實資產代幣化（RWA）、去中心化金融及股票代幣化等領域的眾多應用。除此以外，金融機構及技術研發機構作為追求效率的市場主體，在政策不確定性的影響下，為了規避監管，不得不將原本用於合規技術創新的資源轉向構建境外架構，可能將金融創新推至門外。在全球法幣貶值和資本管制愈發頻繁的大趨勢下，主流加密資產逐漸成為重要的全球資產配置工具和個人財富保值渠道。美國明確建立比特幣和加密資產儲備戰略，我國禁止性監管使加密資產面臨「客體非法性」陰霾，客觀上導致個人、企業乃至國家層面失去這一重要錨定資產。境內的公民、市場主體乃至公權力機關在持有、交易、處置加密資產過程中存在較大限制並面臨嚴峻的變現合法性制度障礙，難以參與加密資產市場或分享投資收益，在全球化數字資產浪潮中面臨發展困境，甚至可能嚴重影響一國公民財富積累和金融收益，甚至將影響一國金融安全。
第四，禁止性監管引發國際治理參與不足與國際規則制定權弱化的後果。諸多發達國家或地區已制定或準備制定加密資產分類監管框架，並積極付諸實踐。MiCA法案明確提出，歐盟繼續支持通過如金融穩定委員會、巴塞爾銀行監管委員會、反洗錢金融行動特別工作組等國際組織，促進對加密資產和加密資產服務全球協同治理。英國金融行為監管局表示，需要與國際合作夥伴和監管機構學習並保持互動，以此保障制定的框架與國際標準密切一致。英國金融行為監管局在國際證券委員會組織的加密資產工作中發揮主導作用，牽頭制定了《加密資產和數字資產的政策建議》並推動其實施；並與金融穩定委員會和反洗錢金融行動特別工作組密切合作，牽頭進行了關於加密資產活動全球監管框架的專題同行評審。
中國長時間處於嚴監管狀態，較少系統性地參與國際證券委員會組織、金融穩定委員會及反洗錢金融行動特別工作組的國際規則制定，在制定涉加密資產規則方面貢獻有限。例如，2025年6月反洗錢金融行動特別工作組發布了《旅行規則監管最佳實踐》，提供了司法管轄區在制定監管框架時可以考慮的良好做法示例。但我國明確禁止加密資產及其服務提供商的活動(Has explicitly prohibited the use of VAs and VASPs)，無法實施旅行規則，更難以發展形成旅行規則的最佳實踐。反洗錢金融行動特別工作組也在《旅行規則監管最佳實踐》中指出了禁止性監管的局限性，包括「穩定幣發行方需凍結非法資金，但需司法管轄區監管協作。未實施旅行規則的地區（如部分禁止型國家）無法提供合作框架」、「司法管轄區實施差異導致加密資產服務提供商需單獨審查來自未實施地區（如中國）的交易，顯著增加合規成本與風險延遲」。我國的禁止性監管可能面臨制度適應性不強與國際協調能力不足的問題，國內監管文件與國際監管趨勢存在脫節，長期而言可能進一步擠壓中國在本領域的話語空間。
四、中國監管策略轉向與完善
（一）加密資產戰略意義的再認識
加密資產在金融強國建設中具有重要戰略價值。在2023年，國家領導人就提出金融強國中「六個強大」的關鍵核心金融要素──強大的貨幣、強大的中央銀行、強大的金融機構、強大的國際金融中心、強大的金融監管和強大的金融人才隊伍——為中國特色金融發展之路指明了方向。在這一戰略框架下，加密資產作為金融科技革命的重要載體，對提升我國金融競爭力具有戰略價值。首先，在助推人民幣國際化進程方面，香港監管沙盒計劃正在測試錨定離岸人民幣等法幣的穩定幣跨境支付，這種創新使人民幣繞過傳統SWIFT體系限制，實現「支付即結算」的高效流通，提升人民幣的跨境貿易結算效率，拓展貨幣載體功能，錨定人民幣的穩定幣可增強人民幣作為計價貨幣、支付貨幣和儲備貨幣的多元功能。建立離岸人民幣穩定幣體系，可吸引「一帶一路」沿線國家將其作為貿易結算和儲備資產工具，形成技術驅動的人民幣國際化新路徑，化為促成人民幣成為「強大的貨幣」的推動力。
其次，美國等發達經濟體試圖引領加密資產創新，中國禁止政策或將錯失建設金融強國的時代機遇。區塊鏈金融具有「去中介」特徵，從穩定幣到真實資產通證化（RWA）等，均是基於Web3的金融創新發展模式，超越了傳統的以銀行為主導的金融中介，代表未來金融的模式轉變，或有助於催生新型「強大的金融機構」。中國可以考慮未來以合規渠道（如主流加密資產的ETF）階段性引導民間資本配置加密資產，變相擴充國家戰略儲備，避免在「數字黃金」競爭中落後。加密資產交易合法化將引導「地下金融」陽光化，防範系統性風險。國內部分人群長期存在加密資產配置的現實需求，原因在於比特幣具有抗通脹屬性，在受全球法幣通脹率上升衝擊後，其價格往往上升，類似黃金抗通脹資產功能。比特幣還兼具供應恆定、便攜、易分割及不受特定國家貨幣政策左右等優點，因此，投資者將比特幣視為對衝法幣貶值的「數字黃金」。我們認為，比特幣是「面向下一代的重要財富載體」，正成為承載人類財富的關鍵計帳單位，也是網絡空間的底層資產，有可能超越黃金的地位。但禁止政策客觀導致我國缺乏境內交易和投資的合規渠道，致使國內資金通過離岸交易平臺、場外交易等灰色渠道外流，這類地下交易易引發欺詐、換匯、洗錢及資本外逃風險。
全球加密資產體系與傳統金融體系深度嵌入融合正成為大勢所趨，不以特定個人、機構或國家的意志為轉移，長期而言，禁止性監管的局限性與負面效應日益突出。加密資產交易合法化及分類監管，有助於實現國內資金透明監管、金融消費者權益保護以及加密資產投資稅收合規化，增加財政收入，並在實踐中助推金融監管能力。我國可重新審視加密資產的經濟功能和戰略價值，探索從「全面禁止」向「適度開放」方向演進，將加密資產納入合規發展的軌道。監管機構與其坐視龐大的投資需求及在地下滋生風險，不如在保障金融安全的前提下，將其引導到合法框架內，實時監控資金流向，防止非法金融活動，並提升投資者適當性標準。
（二）禁止性監管政策的理論重思
對加密資產相關產業的全面禁止思路不具備現實可行性，也不符合利益考量和比例原則。金融監管是一種公權力幹預私權利的公法行為，也應受到公法上的比例原則——目的正當性、適當性、必要性以及均衡性原則的約束。在監管目的上，以穩定幣為代表的加密資產在貨幣主權層面呈現出目的正當性擴張，禁止式監管難以應對相應的貨幣替代挑戰。在手段適當性和必要性上，監管部門可通過限制市場準入等方式對私權利侵害更小的替代手段，禁止性監管與全球加密資產發展的結構性衝突日益明顯。在均衡性原則上，禁止性監管可能抑制了普惠金融和金融創新，造成公權力機構以公共利益為名對私人權益的過度幹預，難以達成私權侵害與公共利益實現之間的平衡。隨著我國金融市場對外開放進程的不斷加快，國內市場與國際市場金融機構的關聯度日漸加深，固有政策尚有再審視的餘地。
金融監管的經典理論與實踐表明，安全、效率、公平是金融監管不可偏廢的核心價值。在金融監管價值目標的確定上，邢會強教授提出「三足定理」的解決方案，將「金融安全」「金融效率」和「消費者保護」作為金融法立法、金融監管目標及金融體制改革的「三足」。馮果教授進一步完善發展「三足定理」，將「消費者保護」拓展為「金融公平」，形成了以「金融安全」「金融效率」和「金融公平」為三足的相互制衡的博弈模型。但在中國加密資產領域，上述多元政策目標的平衡尤其具有挑戰性。整體來看，過度依賴行政禁令的風險防控策略源於對金融安全的過度需求，嚴重忽視金融效率特別是金融消費者權益保護，引發多重監管價值的顯性衝突。
禁止性監管源於事實上判定加密資產和區塊鏈去中心化金融幾乎無實際價值，引發洗錢、傳銷及詐騙等大量犯罪，且對金融體系及消費者權益構成重大風險的認知，忽視了加密資產及其生態系統的積極功能和正面價值。從積極意義上看，以比特幣為代表的私人加密資產實現點對點 (P2P，匯款方直接將其發送至收款方錢包)交易，支付、結算與清算一步到位，這類主流私人加密資產的顯著優勢在於精簡中介環節、降低費用、提升效率及公開透明，成為對衝法定貨幣長期貶值風險的重要工具。穩定幣正逐漸成為主流的革命性跨境支付結算工具之一，與傳統金融支付體系相比，穩定幣跨境支付能夠在全球任意節點之間實現即時清算，具有點對點、7×24小時全天候支付，交易近乎實時，手續費低廉且透明等優勢。去中心化金融正成為高效投融資工具，試圖在加密世界內以去中心化方式複製傳統金融服務和業態，這種鏈上借貸模式具有無需許可、全球開放、自動化執行、抵押率透明等特點。加密資產本身及相關生態並非僅是充當違法犯罪的工具，還具有普惠金融的特點和促進包容性增長的價值。
我們認為，金融安全、金融效率與金融消費者權益保護絕非對立，在很大程度上是統一及相互促進的關係。缺乏效率、不計成本且扼殺創新的金融安全是脆弱的。當金融監管政策既能促進創新，又能有效保護金融消費者權益時，才能鞏固金融安全。美國一方面採取包容政策，積極接納加密資產創新，藉助穩定幣強化美元的國際主導地位，將比特幣作為戰略儲備進而把美國打造為世界加密資產之都；另一方面，美國證券交易委員會（SEC）等監管機構以金融消費者權益保護為由，近年頻頻對瑞波（Ripple）等區塊鏈金融公司，並通過近期相關立法強化金融消費者權益保護，有效促進加密資產從業機構合規發展並保障了國家金融安全。但在禁止政策下，加密資產領域的監管規範和司法裁判多體現「公益優位論」的趨勢，加劇加密資產合法持者權益法律保護不能與司法救濟嚴重不足的尷尬。當前金融監管範式正經歷從單純的規制約束向創新賦能的結構性轉變。金融創新與金融監管之間已超越傳統二元對立模式，監管核心目標不再是單一的管制，而是主動契合金融創新發展趨勢，通過金融監管為金融創新提供長足動力。基於此，在推進加密資產監管體系進程中，在「金融安全」維度外，重點將「金融效率」「消費者權益保護」這兩個長期缺失的價值維度重新納入政策制定的考慮範圍，確保上述價值目標實現良性互動。我國可重新審視加密資產生態對普惠金融、金融發展的功能價值，特別是重點考慮主流加密資產在國際金融與政治競爭中發揮的戰略價值，進而在法律層面予以準確定性。
在加密資產發展策略上，我國可尋求創新促進與風險防範間的審慎平衡，構建基於風險評估的動態體系。有研究者總結了監管當局應對加密資產相關風險的三種行動路線：禁止（Ban）、遏制（Contain）和監管（Regulate）。除了全面禁止加密資產活動的情況外，這些選項並非互斥，可以組合使用。我國後續可在堅守風險防控底線的基礎上，探索更具適應性的監管路徑，實現規範與發展的平衡。在監管策略的選擇上，我國可以從「全面禁止」向「適度開放」方向演進，綜合運用遏制和監管的規制策略，將加密資產納入合規監管的軌道，從僅發展「央行數字貨幣」逐漸向「央行數字貨幣與加密資產協同發展」模式轉變。
（三）監管政策調整的核心維度
1. 分類監管的思路
我國監管政策長期未對加密資產類型進行有效區分，簡單採取了「虛擬貨幣」這個籠統定義和「一刀切」的禁令政策。《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》指出，比特幣、以太幣、泰達幣等「虛擬貨幣」具有非貨幣當局發行、使用加密技術及分布式帳戶或類似技術、以數位化形式存在等主要特點，不具有法償性。從規範文本可以看出，我國金融監管視野下的「虛擬貨幣」是一個複雜而龐大的集合體，既包含沒有任何技術支撐、淪為欺詐工具的「空氣幣」，也包含比特幣、以太坊等主流原生代幣，以及與錨定美元的穩定幣等具有現實資產支撐的類型，將後者視為「虛擬」不符合事實。不同類型的加密資產具有不同的運行機制和風險表現，需要監管者予以區別對待。
金融穩定委員會提出的「相同業務、相同風險、相同監管」「靈活性原則」「技術中立」原則指導下，分類監管成為全球加密資產監管的共識。發達經濟體採用基於資產特性和風險水平的分類監管方法，根據加密資產的經濟功能、風險特徵實施差異化監管。因此，我國需要通過功能監管識別新興業務的本質屬性，努力在現行制度下搭建分類監管的政策框架。在分類模式方面，可借鑑歐盟、瑞士、美國等國家的功能監管思路和執法實踐，通過功能監管確定既有金融監管規範的適用。為降低分類錯誤和監管套利風險，歐盟發布了關於符合證券或金融工具定義的加密資產分類指南。 2025年1月，美國證券交易委員會表示將成立一個加密資產工作組，並由號稱「加密媽媽」的海絲特·皮爾斯（Hester Peirce）擔任領導人。2025年2月，海絲特·皮爾斯在公開聲明中指出，加密資產工作組將在多個領域展開工作，比如明確不同類型加密貨幣是否屬於證券；通過無異議函為特定情況下的加密貨幣項目提供法律確定性；探索為代幣發行提供臨時豁免，並簡化註冊路徑；為投資顧問和經紀商提供合規的加密貨幣託管解決方案；明確加密借貸和質押是否受證券法管轄，並制定相關規則等。我國可借鑑上述經驗，思考將「證券型代幣」納入監管體制的可行性策略，為加密資產的監管框架帶來更多的清晰度，同時保持對創新的支持。證券監管部門可在不突破上位法的情況下出臺單行監管法規，秉持「實質重於形式」的功能監管理念，將其相關活動置於證券法的監管下，靈活地適用證券法律制度予以規制。對符合分類監管規則標準的加密資產，尤其是對全球範圍內社會共識強、具有典型去中心化特徵的主流加密資產，應肯定其財產權屬性，並可通過最高人民法院的司法解釋或指導性案例的調整，建立更加理性的司法認定及司法處置的標準化、合法化流程。
2. 以加密資產服務提供商為監管核心
在世界範圍內，加密資產交易平臺因掌握代碼技術，並與平臺用戶達成服務協議，從而獲得了制定交易規則、管理交易行為和解決交易糾紛的強大權力，成為了公權力監管的重要抓手。數字經濟時代，有效的信息收集基礎為金融創新和普惠金融的發展創造有利條件，有助於推動整個金融體系在新技術環境下的穩健運行。信息披露制度依然是保障金融消費者權益的核心制度。對加密資產服務提供商的監管和監督是數據收集、有效資本流動管理以及財政和稅收政策的重要基礎。從國際經驗來看，對加密資產實行監管的國家均將加密資產服務提供商作為監管重點並設置合規義務。由於先前的清退與禁止政策，我國境內不存在合法的加密資產服務提供商，造成缺乏監管的有效「抓手」。我國可有序引導加密資產活動及加密資產服務提供商進入監管視野，金融監管部門可以與發行機構或中心化交易所探索監管合作。
整體來看，歐盟、美國及香港等發達經濟體多為加密資產服務提供商普遍設置市場準入要求，同時強調客戶資產保護、反洗錢合規、市場操縱防範等，尤其以中心化交易所為監管重點。例如，MiCA將任何通過商業方式提供加密資產服務的個人和實體都將被歸類為加密資產服務提供商，其需要在歐盟成員國之一註冊辦事處，需要向其註冊辦事處所在成員國的主管當局申請授權，並對不同業務範圍的加密資產服務提供商實施差異化監管要求。結合國際實踐，我國金融監管可以構建加密資產服務提供商的權責體系為著力點，明確平臺責任的內容，如建立加密資產交易所、經紀商和清算所的註冊許可制度，對平臺業務實施統一監管，指導其在許可範圍內製定合理的交易規則和風險管理計劃，嚴格監管平臺的經營行為。
在監管內容上，針對加密資產最容易滋生的洗錢和恐怖主義融資風險，以反洗錢金融行動特別工作組為代表的國際組織已逐步構建以加密資產服務提供商為義務主體、以「旅行規則」為重要制度的加密資產監管框架。歐盟、美國、新加坡等國家分別通過制度統一與執法強化推進加密資產反洗錢監管，在實施「旅行規則」方面取得了進展，逐步確立以加密資產服務提供商為重心的穿透式合規體系基礎。我國可考慮在《反洗錢法》相關實施規定或司法解釋中增列加密資產服務提供商條款，並依照交易所、託管、智能合約、跨鏈橋等服務類型分別設立最低準入門檻、反洗錢內部控制要求、報告可以交易義務及客戶身份識別等相關內容。除此以外，我國監管機構也應積極應對加密資產交易的全球性帶來的跨境執法和司法管轄挑戰。我國可依託《反洗錢法》第12條確立的「效果管轄」原則，探索強化《反洗錢法》的域外適用機制，依法規制面向我國主體提供服務的境外加密資產服務平臺，適度拓寬執法、司法機關對境外平臺的管轄權。
3. 加密資產的戰略儲備與管理
在數字經濟浪潮席捲全球的當下，國際貨幣體系正經歷著前所未有的變革。美元穩定幣憑藉先發優勢與技術創新，已成為美元體系在數字時代的技術升級與勢力延伸載體。穩定幣作為數字形態的貨幣工具，通過錨定美元資產、依託區塊鏈技術實現全球快速流通，深度嵌入跨境支付、加密資產交易及新興領域投資，進一步鞏固了美元在國際貨幣體系中的主導權。美國憑藉其在加密資產市場的包容與技術主導地位，將比特幣納入戰略儲備並構建相關交易體系，增強其對新型國際資產儲備體系的主導權，穩定幣法案將進一步強化美元的國際地位。在上述背景下，我國可以通過發展離岸人民幣穩定幣，構建加密資產儲備和管理制度予以應對。
第一，清除制度壁壘，推動發展離岸人民幣穩定幣。法幣抵押型穩定幣使得主流法幣的影響力在全球數位化空間擴展，並延伸主權國家在Web3世界中的「長臂管轄」權力，使之成為未來國際貨幣與金融博弈的新賽道。統計數據指出，目前，全球95%以上穩定幣發行以美元及其資產為基礎，這遠高於美元在全球支付中50%左右的佔比，以及美元在全球官方外匯儲備中58%左右的佔比。可以說，現在市面上廣泛流通的穩定幣基本上就是數字美元的代幣，鞏固了美元在跨境支付和加密資產交易中的核心地位。對於上述問題，經濟學家強調應探索人民幣穩定幣，提升人民幣在全球金融格局中的地位，對衝美元主導的數字金融體系的影響。但在制度基礎上，在境內發行和使用人民幣穩定幣面臨合法性問題。《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》明確將虛擬貨幣交易（包括穩定幣）定性為非法金融活動，並禁止任何機構提供相關服務，同時將境外交易所向境內居民提供服務納入非法範疇。因此，我國將來需要對上述規定予以調整，為人民幣穩定幣的境內外發行和使用清除「合法性」的制度壁壘。在此基礎上，我國通過發行以離岸人民幣為基礎的穩定幣，吸引更多的市場化機構以此為基礎進行跨境支付和在商業生態系統中的應用，提升人民幣的國際地位。
第二，允許在監管下進行試點探索。香港是全球最大的離岸人民幣業務樞紐，具備推出與人民幣掛鈎的穩定幣試點的制度環境與市場基礎。作為國際金融中心，香港具備發展離岸人民幣穩定幣的獨特優勢。從金融基礎設施角度看，香港擁有成熟的法律體系、先進的金融監管框架和豐富的金融人才儲備。我國可以依託香港金融中心地位及現有機構基礎，發展離岸人民幣穩定幣，積極參與穩定幣市場競爭。此外，香港金融管理局和香港證監會通過推動更多支持性政策落地，營造友好的加密貨幣創新氛圍和投資環境，吸引更多企業和投資者進入，增強香港在全球加密貨幣市場的影響力。中央鼓勵和支持香港在加密資產投資、交易和 Web3.0技術創新領域的發展，將香港打造為加密資產交易及人民幣穩定幣發展的最佳實驗田，充分總結其在立法與實踐方面的經驗，為未來中國大陸數字金融市場的適度開放提供有益參考。在香港主流加密資產交易合法化之後，現實中大陸司法機關將繳獲的加密資產通過香港持牌交易所變現。依據當前大陸監管政策，這種變現途徑合規性仍存在極大爭議。大陸如果長期秉持禁止政策，這兩個司法管轄區對同一金融業態的監管差異將產生諸多現實法律問題和爭議，易出現諸如兩地法院對加密資產法律屬性認定、持有者權益保護及財產繼承等問題的顯著分歧，進而誘導大陸資產藉助加密資產外流，亟需一定程度的政策協調。
第三，探索加密資產儲備和管理制度。比特幣作為主流加密資產，因其稀缺性和安全性而逐漸被公認為「數字黃金」，率先建立戰略比特幣儲備的國家將獲得戰略先發優勢。世界範圍內，以比特幣為代表的加密資產逐漸擺脫了早期「洗錢工具」「投機工具」的標籤，其新型資產類別屬性正日益得到主流市場認可。比特幣正逐步從「投機性資產」轉向「戰略儲備資產」，其在全球資產儲備體系中的地位值得我國高度關注。基於比特幣戰略儲備，美國可能進一步提升對新型國際資產儲備的主導權，中國需要在這方面作好長足準備。據不完全統計，中國通過司法途徑罰沒的比特幣存量超過20萬枚，但受制於監管規範對加密資產「非法金融活動」的否定性評價，這些資產長期面臨法律身份困境與處置變現的制度障礙。當下有必要加速就承認主流加密資產的法律屬性、建立統一處置程序達成共識，規範加密資產的處置行為。我國還可逐步放寬大陸適格投資者參與香港地區加密資產交易（如比特幣ETF），實現在政策未及大幅調整的前提下，即部分實現「民間比特幣戰略儲備」。此外，我國可參考美國建立「戰略比特幣儲備」模式，將其納入外匯管理框架，對衝美元資產貶值風險，以提高對加密資產的掌控力與全球金融博弈籌碼。從管理模式來看，中央政府統一和集中化的管理較為適宜，集中管理不僅可以避免地方處置的分散性、隨意性及可能的利益輸送，而且能夠憑藉國家層面的資源與專業能力，通過科學合理的資產配置與市場操作，實現對加密資產的有效管理和保值增值。
五、結語
加密資產領域已經成為未來國際金融博弈的新賽道，在促進創新和經濟發展，以及提升國際領導地位中發揮著重要作用，加密資產生態與傳統金融體系高度融合已為大趨勢。全球加密資產監管正從往昔任其「野蠻生長」轉向如今的「規則重構」。對此，中國在堅守金融安全底線前提下，適時調整禁止性規範，重視加密資產合法持有者的權益保護，避免因政策滯後錯失新型金融帶來的革命機遇。短期內我國可鼓勵香港特區政府進一步在加密資產交易、投資與金融創新方面做深、做好、做透，評估其風險並總結可複製的經驗，以此探索內地適度放開加密資產交易與金融創新的可能性。中長期來看，我國可考慮適度調整全面禁止的規範，兼顧金融安全、金融效率與金融消費者權益保護的動態平衡，對加密資產進行分類監管，培育和引導境內合規的加密資產服務提供商，將主流加密資產儲備納入新經濟發展戰略考量。總之，在金融強國建設的關鍵時期，加密資產亦是重塑貨幣競爭力和升級金融市場的戰略支點之一。「強大的國際金融中心」需包含法幣對加密資產定價能力，「強大的貨幣」需覆蓋加密技術載體。中國發展加密資產可考慮立足「金融強國」的核心內涵，在加密資產領域邁向包容審慎的監管新時代，以加密技術賦能主權貨幣國際化，以監管創新防範加密資產的潛在風險，以階段性制度適當開放提升金融市場競爭力，提升中國在加密資產領域規則制定的話語權，在新一輪全球數字金融競爭中佔據制高點，實現從金融大國向金融強國的跨越。
文獻來源：《山東大學學報（哲社版）》
